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完善污染防治联防联控机制力求治理实效

时间:2020-03-23 来源:中国环境  作者:佚名   点击:

    中国环境报记者 赵娜 太浦河连通太湖与黄浦江,流经上海青浦、江苏吴江与浙江嘉善等地。对嘉善而言,这条河既是重要的饮用水取水河道,也是防洪排涝的重要通道。以嘉善一县之力治理太浦河,效果并不好。而随着沪苏浙对太浦河共保联治的加强,能够更好地保证三地百姓的饮用水安全,提高河道安全系数,推动三地共同发展。

    中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《指导意见》),在健全环境治理监管体系中提出,推动跨区域跨流域污染防治联防联控。这意味着污染防治联防联控已成为构建现代环境治理体系的重要工作。

    那么,当前跨区域跨流域污染防治联防联控进展如何?大江大河涉及省份格外多,应如何推进?记者采访了相关专家。

    联防联控是构建现代环境治理体系的重要一环

    大气资源、水资源存在区域性、流域性特点,这使得以行政区域为边界的治理手段,在解决区域流域环境问题方面效果不佳。

    生态环境部环境规划院环境政策部主任葛察忠说:“《指导意见》明确提出推动跨区域跨流域污染防治联防联控,意味着污染防治联防联控已成为构建现代环境治理体系的重要工作。下一步如何总结经验,在城市群大气污染治理、相邻城市大气污染治理、流域上下游,不存在流域上下游关系的相邻地区间打破行政边界,实现成本共担、利益共享、共同治理、共同保护,将成为污染治理的重要工作方向。”

    近年来,我国已逐步建立起联防联控的协调机制,在法律、政策和区域实践层面都取得一定成效。

    新《环境保护法》第一次以法律的形式明确了跨行政区域的重点区域、流域环境污染与生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的措施。

    《大气污染防治法》在新《环境保护法》基础上,设立“重点区域大气污染联合防治”专章,进一步健全了我国跨区域大气污染防治联防联控机制。《水污染防治法》对流域水污染联合防治的体制、制度和机制做了原则性规定。

    地方也一直在探索。京津冀及周边地区设立了大气污染防治协作小组、水污染防治协作小组以及京津冀及周边地区大气环境管理局;长三角地区相继建立长三角大气和水污染防治协作机制,组建长三角区域合作办公室;粤港澳三地环保部门签署《粤港澳区域大气污染联防联治合作协议书》,标志着粤港澳环保合作开始由双边走向三边。

    葛察忠表示,实践表明,跨区域跨流域污染防治联防联控发挥出良好效用。尤其是发生水污染突发事件时,与以前没有联防联控时对比,在有效预防和妥善应对上均具有突出优势。

    从单打独斗到联防联控,一起啃下硬骨头

    “随着污染防治攻坚战的持续推进,污染治理的边际成本在不断提高,留下来的是越来越难啃的硬骨头。为提高污染治理成效,跨区域跨流域联防联控越来越受到欢迎。”葛察忠说。

    在跨区域大气污染治理方面,京津冀及周边地区、汾渭平原、长三角地区等蓝天保卫战重点区域联防联控成效显著,空气质量不断改善,联防联控机制不断健全。

    以京津冀及周边地区大气污染协同治理为例。2013年9月,“大气十条”提出建立区域大气污染防治协作机制。同年底,京津冀及周边地区大气污染防治协作小组成立。2017年9月,设立京津冀大气环境保护局,在新一轮机构改革中将其更名为京津冀及周边地区大气环境管理局。作为全国首个跨地区大气污染防治机构,为打破行政壁垒、实现区域整体联动提供了良好经验。

    国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说,大气污染防治需继续加强跨区域联防联控机制,大城市应与周边地区及上游省区实行联动减排、信息共享等措施。

    在跨流域污染联防联控方面,很多流域、区域在上下游水资源共享、污染防治、联合监测、共同执法、应急联动、生态补偿等方面都涌现出很多好的做法。

    比如,珠江流域综合治理、太湖流域综合治理、淮河流域综合治理、新安江流域生态补偿等。其中,新安江流域生态补偿是在全国率先实施的跨省流域水环境生态补偿试点,最新数据显示,新安江上游流域总体水质为优。

    葛察忠表示,我国在探索建立跨区域跨流域联防联控机制上取得一定成效,但在联动机制、政策手段、技术基础保障等方面仍需加强。

    首先,协调机制约束力不够强。“目前大多数区域、流域间的合作基本以协商为主,依靠的是非制度化的协调机制,缺乏管理职能和执行权力。”葛察忠说。

    其次,在政策手段上,基本上行政手段和措施应用多。跨界问题更多的是利益协调补偿,市场手段和社会共治的效率会更高。

    再次,在责任主体上,联防联控涉及多主体、多部门,要进一步明确责任主体和责任分工,才能够形成联防联控合力。

    常纪文表示,因不同区域、流域的地理地貌和社会经济条件不同,有必要探寻出联防联控机制的不足和实际需求,总结和梳理地方的创新举措,以便更好地推动。

    大江大河涉及省份众多,如何推进联防联控?

    长江大保护、黄河流域生态保护和高质量发展是国家的发展战略,在推进联防联控时,既涉及流域上下游,也涉及不同省份,相对复杂且难度较大。

    葛察忠表示,大江大河在推进过程中应建立有约束力的协同领导机构和工作机制,成立联防联控的组织,形成共商共建共保共治共享大平台。

    此外,要树立“一盘棋”思想,充分运用行政和市场手段,协调上中下游生存权和发展权,包括进一步建立绿色发展基金、健全流域生态补偿机制、搭建环境信息共享平台,强化环境信用联合惩戒等。

    效果跟踪评估是一大检验法宝。“流域上下游经济发展水平差距较大,环境污染治理诉求和治理能力差距也比较大。因此要适时进行效果评估,总结先进地区经验,补齐落后地区短板,为规划政策调整提供依据。”葛察忠说。

    常纪文强调:“《指导意见》发布后,下一步重点就是如何落实好。长江、黄河等几大流域局都设立了,应牵头拟定协调各省(市、区)联防联控的工作方案,确定好职责,规定好义务。”

    针对重点城市如京津冀及周边地区、长三角、珠三角等区域,葛察忠说:“这些地区作为国家重大发展战略区域,跨区域跨流域联防联控都有一定基础。下一步主要是与国家区域发展战略相适应,坚持问题导向,扎实推进联防联控。”

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